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政府購買學前教育服務的有益嘗試
——南京市實施幼兒助學券的初步影響及挑戰佘宇政府購買公共服務，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最後根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付服務費用。需要指出的是，政府購買公共服務隻是將公共服務的提供方式社會化，並沒有將政府應該承擔的責任社會化，提供質量可靠、覆蓋廣泛的公共服務仍是政府不可推卸的職責。政府購買公共服務真正進入我國實踐領域，大致可以追溯到1998年上海浦東新區羅山市民會館接受政府養老服務的委托。此後，政府購買公共服務的內容和范圍逐漸擴大，但總體上來看，大多集中在社會養老、公共衛生、社區服務等領域，在教育領域（尤其是學前教育）的相對較少。《國務院關於當前發展學前教育的若幹意見》頒佈後，為瞭創新學前教育的公共服務方式，各地進行瞭大量探索實踐，購買學前教育服務的形式也多種多樣，有的采取公用經費補貼的直接購買，有的采取減免租金的間接購買，有的采取公建民營的競爭性購買，有的采取以獎代補的非競爭性購買。其中，南京市在借鑒美國教育券概念的基礎上，於2011年秋季學期開始全面實施幼兒助學券政策，通過政府購買學前教育服務的方式，鼓勵社會多元辦學，短期內解決“入園難”和“入園貴”的難題，使全市適齡幼兒、特別是農村和困難傢庭幼兒入園得到制度性保證。幼兒助學券的基本內容及主要特點幼兒助學券的本質是政府向符合相關規定的幼兒園購買學前教育服務，以抵扣相應保教費的形式提供給符合條件的在園幼兒。——基本內容幼兒助學券的本質是政府向符合相關規定的幼兒園購買學前教育服務，以抵扣相應保教費的形式提供給符合條件的在園幼兒。——主要特點首先，幼兒助學券是一種“名義券”或“概念券”。換言之，不存在實物券，也不會以現金的形式直接發放。助學券的發放程序依次為：第一步，區縣幼兒助學券發放工作領導小組公示符合兌現助學券條件的幼兒園名單；第二步，監護人向幼兒所在的符合兌現條件的幼兒園提出助學券申請；第三步，幼兒園對申請助學券的幼兒進行資格初審；第四步，區縣幼兒助學券發放工作領導小組辦公室復審申請材料；第五步，區縣財政部門撥付助學券經費；第六步，幼兒園收取扣除助學券後的保教費。其次，幼兒助學券具有公益性和普惠性的特點。換言之，不存在“排富”或“排外”的情況。所有符合條件的在園幼兒都可以享受助學券，不考慮其傢庭收入狀況、戶籍所在地、實際保教費支出情況等因素。針對傢庭經濟困難的在園幼兒實行的資助另行規定。扣除助學券相應費用後的保教費不足部分，仍由幼兒傢長自行支付；由於部分鄉鎮包括中心幼兒園在內的實際保教費收費標準並未達到政府指導價的最低檔（即每生每月220元），對於助學券多出的部分，留作幼兒園日常公用經費。第三，幼兒助學券兼顧瞭“公平”與“效率”。換言之，不存在“歧視”或“排斥”民辦機構的情況。所有符合相關規定的幼兒園都可以兌現助學券，既可以是公辦園，也可以是民辦園，甚至是部分經過審核認定的無證園。這既為民辦園創造瞭公平參與的機會與空間，也有助於擴大學前教育的資源供給，以及改進服務的提供方式，提高服務供給的效率，進而增強資源配置的有效性。第四，幼兒助學券定位於公共財政資金的“增量改革”。換言之，助學券在資金來源上著眼於“增量”范疇，而不是鎖定在目前的“存量”水平。發放助學券，隻是對現有財政公共教育經費的一種補充，尚未進入“存量改革”或“總量改革”的階段。發放助學券所需經費，由市、區縣（含街道和鄉鎮）政府共同承擔，並根據現行的教育費附加管理體制，采取城區按比例補助（市補助40%，區承擔60%）、遠郊區縣定額補助兩種方式，補助資金從市教育費附加中列支。幼兒助學券的初步影響及政策意義幼兒助學券在一定程度上減輕瞭適齡幼兒傢庭的費用負擔，而且有助於引導無證園及薄弱園按照要求改進提升。——在一定程度上減輕瞭適齡幼兒傢庭的費用負擔實施幼兒助學券，首先起到的是惠民的作用。南京市公辦園保教費實行政府指導價，按等級收費，每生每月收費標準分別為：省級示范園600元，市級示范園500元，優質園400元，標準園300元，一般園220元。雖然各等級幼兒園可根據自身辦園實際成本情況上下浮動，但上浮幅度最高不得超過20%。可見，對於一般園而言，扣除助學券後，幼兒傢長每月隻需負擔20元保教費；在農村地區，由於實際收費已經低於220元，連這20元都不用傢長支付，實際上達到瞭免費入園的效果。對於省級示范園而言，即便是考慮到收費上浮20%的因素，助學券也能為幼兒傢長節省近三成的保教費支出。目前，公辦園的在園幼兒數為97625人，占到瞭全市在園幼兒總數的近六成，換言之，助學券對於減輕這部分幼兒傢庭的費用負擔，效果是比較明顯的。如前所述，符合條件的民辦園也可以兌現助學券。除瞭參照同等級公辦園收費標準的普惠性民辦園外，大多數民辦園收費相對較高，例如達到省級優質園的每生每月收費在2000元左右。選擇此類民辦園的幼兒傢庭，往往經濟狀況相對較好，但即便如此，每月200元的助學券或多或少還是能為其減輕一部分的費用負擔。——有助於引導無證園及薄弱園按照要求改進提升從幼兒園兌現助學券的條件來看，“持證”和“達標”是兩個核心要素。所謂“持證”，是指公辦園持有《學前教育機構登記註冊證書》，民辦園持有《學前教育機構登記註冊證書》和《民辦學校辦學許可證》；所謂“達標”，是指達到江蘇省幼兒園設置標準（即“省標”）。可見，南京市將助學券的兌現條件與幼兒園的辦園條件、人員隊伍、辦園質量等直接掛鉤，對於不能“持證”或“達標”的幼兒園采取限制甚至取消兌券資格等措施，從而引導其按照政府要求改進條件和規范發展。而且，如果能使現有的無證園或薄弱園按照“省標”要求改進提升，不失為短期內擴大學前教育資源供給的一條途徑，且這種供給是基本合格的。助學券的意義，除瞭直接沖抵幼兒傢長的保教費支出外，更在於體現或傳遞政府對符合兌現條件的幼兒園的信任與支持，進而也對那些無證園及薄弱園形成瞭一種“倒逼”壓力。換言之，如果這些無證園或薄弱園不能在規定時間內改進提升、“達標”或“持證”，將無法（繼續）兌現助學券，進而面臨生源流失、經營難以為繼等現實問題。助學券對保教費的沖抵，在一定程度上減輕瞭入園成本的同時，也增強瞭幼兒傢庭（特別是低收入、外來務工人員）對幼兒園的選擇能力。幼兒助學券對政府購買公共服務的借鑒與啟示幼兒助學券應著重解決為誰購買、向誰購買、怎麼購買以及購買什麼等問題。助學券對政府購買公共服務提供的借鑒與啟示在於：第一，“為誰購買”的“誰”應該是全體的概念，不應有戶籍、非戶籍之分，也不必特意采用針對貧困傢庭和弱勢群體的救濟思路，這樣既體現瞭“普惠性”原則，又避免瞭財政支持難以持久以及錯保、漏保等問題。第二，“向誰購買”的“誰”應該是多元的概念，不應有公辦、民辦之分，隻要符合相關條件即可，這樣既體現瞭公平，又兼顧瞭效率（即誰來提供服務更為有效），還有助於調動社會力量參與並進一步擴大公共服務的資源供給。第三，“怎麼購買”涉及的是具體購買方式，助學券隻是為公共財政用於“補需方”提供瞭一個思路，不一定適用於全部的公共服務領域，但仍有兩點需要指出，即實物券可能存在各環節的損耗及管理成本，而直接發放現金更是需要慎之又慎。第四，“購買什麼”涉及的是具體服務內容（標準），當然與之相關的還有服務價格的問題，這也是政府監管的關鍵所在，不僅助學券在這方面有待完善，其他公共服務領域同樣需要深入研究。幼兒助學券面臨的挑戰及需要進一步討論的問題助學券作為政府購買學前教育服務的方式，還需解決“購買什麼”以及相關的服務內容（標準）、服務價格等問題。——如何實現幼兒傢長對學前教育服務機構選擇的自由賦予學生和傢長選擇學校的權利，可以說是美國教育券的核心理念之一。對於幼兒助學券而言，也希望通過幼兒傢長對學前教育服務機構的自由選擇，在一定程度上“倒逼”無證園及薄弱園按照要求改進提升。換言之，這是對公共服務領域實現需求方“用腳投票”的一種嘗試，也是試圖通過相關政策設計將“追求公平”與“追求效率”這兩個看似矛盾、實則統一的目標加以兼顧。不管實際效果如何，這種“選擇的自由”在政策方向上是值得肯定的。對此，有以下幾點需要特別強調：一是，幼兒傢長能否選擇？助學券從某種意義上說，是提供給傢長選擇幼兒園使用的，如果傢長沒有選擇的能力，那麼助學券也就失去瞭原本的作用。例如，低收入、外來務工人員傢庭往往因為自身教育程度較低以及迫於經濟壓力，選擇幼兒園時首先考慮的可能就不會是保教質量，而更關註沖抵保教費之後自付費用的多少。因而，有必要幫助幼兒傢長具備正確的選擇、判斷能力；同時，助學券本身的“含金量”也將影響幼兒傢長選擇的效果，換言之，如果助學券在幼兒園整個收入結構中的比重偏小，實現幼兒傢長“自由選擇”的目的將效果有限，可見這又回到瞭前面關於調整“增量”還是調整“存量”或“總量”的問題。二是，幼兒傢長能否獲得選擇的信息？換言之，教育主管部門必須提供（或公示）充足的合格幼兒園信息，這樣才能讓幼兒傢長選出適合自己子女進入的幼兒園。同時，政府部門也應加大宣傳力度，讓幼兒傢長充分瞭解實施助學券的目的、意義及相關申請、發放程序，才不會出現跟風式的盲從。三是，幼兒傢長是自由選擇還是別無選擇？這方面，既要考慮幼兒園距離傢庭的遠近，又要考慮實際的收費標準，還要考慮有沒有充足的合格幼兒園可供選擇，以免出現因佈局、價格、質量等因素導致實際“無園可選”的境況。——如何確保學前教育服務的資源供給充足與質量可靠雖然幼兒助學券的發放對象也包括外來務工人員子女，但其享受幼兒助學券，須參照江蘇省教育廳等六部門《關於進一步做好流動人口子女義務教育工作的意見》條件執行。也就是說，幼兒監護人應當在南京生活兩年以上，有相對穩定的工作，符合國傢計劃生育政策並提供“四證”：戶口簿、法定監護人在南京的暫住證、法定監護人相對穩定工作的證明（與用工單位簽訂的勞動合同，工商營業執照等）、符合國傢計劃生育政策規定的有關證明。目前，南京市外來務工人員子女處於學前教育階段的約有1萬－2萬人，占全市適齡幼兒總數的6%－12%，比例不是太大。但實際上，僅“符合國傢計劃生育政策”一條就將不少外來務工人員子女排除在助學券政策之外，進而大多進入瞭不合格的幼兒園。因此，如何保證這些不符合申請助學券的幼兒能夠享受到基本的學前教育服務，也應統籌考慮，核心仍在於擴大公益性、普惠性學前教育資源供給。與此同時，由於助學券並不“排外”，符合條件的外來務工人員子女申請助學券的人數有可能在短期內出現較大的增長，事實上在南京市部分區縣已經出現瞭這種現象，進而涉及到財政支出壓力有可能加劇。筆者認為，對於助學券產生的上述“窪地效應”需要正確看待。一方面，外來務工人員對當地經濟社會發展做出瞭貢獻，理應與戶籍人口一樣享受相關公共服務，況且申請助學券還是有條件的；另一方面，絕大多數外來務工人員進入城市仍是以就業為取向的，並非僅僅盯著這一項或幾項“福利”而來。所以，“普惠性”的政策取向本身沒有問題，有條件的地方可以量力而行、盡力而為，即便不能一下子覆蓋到全部外來務工人員子女，也要確保公益性、普惠性學前教育資源供給充足，這是政府不可推卸的職責。此外，如前所述，助學券作為政府購買學前教育服務的方式，還需解決“購買什麼”以及相關的服務內容（標準）、服務價格等問題。一方面，即便“達標”或“持證”的幼兒園提供的學前教育服務都是合格的，也應對具體的服務內容（標準）予以明確，這樣也更加便於政府對所購買服務的質量進行監管；另一方面，服務價格“惠民”自然是好事情，但也應充分考慮實際的辦園成本（或生均成本）。例如，即便暫不調整公辦園的收費標準，為調動社會力量舉辦普惠性民辦園的積極性，不妨允許其收費標準適當上浮、達至收支平衡甚至略有盈餘，這樣也有助於保證其服務質量不因成本而出現問題。——如何調動學前教育服務機構（及人員）的積極性作為一項公共財政投入，幼兒助學券在一定程度上起到瞭普惠於民的作用。但是，為瞭保證學前教育服務內容和質量能夠持續、穩定、不打折扣，也需要兼顧如何調動服務機構（及人員）的積極性。實際上，對於助學券政策，即便是在南京市政府內部也有不同看法。有觀點認為，每年用於發放助學券的3個多億的財政資金，如果用於獎補、激勵，可以撬動更多的民間或社會資金，進而可以建設更多的幼兒園。可見，這又回到瞭公共服務領域“補供方”還是“補需方”的討論。從調研的情況來看，對於大多數幼兒園特別是省優質園來說，助學券不過是將過去由幼兒傢長直接支付的（部分）保教費轉由政府財政撥付，所以政策並未讓其直接受益。而且，雖然優質園（公辦、民辦）約占全市幼兒園總數的60%左右，但學位仍然供不應求，與無證園或薄弱園不同，其並不必擔心生源流失、自身存續等現實問題，所以僅靠助學券政策也難以調動其積極性。因此，如何把“補需方”與“補供方”結合起來，相互取長補短，需要進一步研究。可供選擇的思路有兩種：一是不再保留助學券，而是結合幼兒園實際的生均成本，將這部分資金全部（或部分）轉入幼兒園的生均公用經費（不足部分仍由財政予以補齊），加大生均公用經費在幼兒園收入結構中的比重，並在保證辦園質量不下降的前提下，將收費標準相應調整以繼續普惠於民；同時，考慮到目前助學券已經覆蓋到瞭符合條件的非普惠性民辦園，如果將助學券轉入生均公用經費，需要兼顧對非普惠性民辦園的相應投入進行補償，當然前提也是保證辦園質量不下降、且收費標準相應下調。二是按照美國教育券的思路，從“存量”或“總量”角度對財政公共教育經費進行改革，進一步提升幼兒助學券的含金量，把政府原來直接投入幼兒園的財政經費按照生均成本折算以後，全部（或部分）以助學券的形式發放給幼兒傢庭（可以沿用目前“先申請、後撥付”的方式），加大助學券在幼兒園收入結構中的比重。但是，這一思路將涉及到財政撥款常規項目的調整，進而對幼兒園特別是公辦園能否獲得穩定的公共財政資金產生重大影響，復雜程度可想而知。有鑒於此，第一種思路相對更為穩妥。但從長遠來看，實現公共財政資金的效益最大化，仍有賴於多種政策的組合。而且，當某一政策實施的條件、氛圍不夠充分時匆匆開始，發現問題後又簡單否定、將另一項政策作為靈丹妙藥，往往會導致很多政策比較短壽。反之，完善和修訂原有政策可能消耗的社會成本更小。因此，對於助學券在改善公平、效率和選擇性方面的獨特價值也不宜簡單否定。（作者單位：國務院發展研究中心社會發展研究部）
新聞來源http://news.he車貸新北三峽車貸汽車貸款新北雙溪汽車貸款xun.com/2013-12-17/160650548.html
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